Il Consiglio di Stato rigetta lo Statuto del Commissario

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 19 aprile 2012

NUMERO AFFARE 01111/2012

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Gabinetto del Ministro.

 

Schema di dPCM recante il nuovo Statuto dell’Aero Club d’Italia e il nuovo Statuto tipo degli Aero Club locali federati.

LA SEZIONE

Vista la relazione 8688 del 01/03/2012 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Gabinetto del Ministro ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’ affare consultivo in oggetto;

Visto il proprio parere interlocutorio nr. 1111/2012 reso in data 22 marzo 2012;

Vista la ulteriore nota del Ministero delle infrastruture e dei trasporti – Ufficio di gabinetto – nr. 13948 del 11/04/2012, pervenuta in pari data presso la segreteria della Sezione;

Esaminati gli atti e udito il relatore Consigliere Marco Lipari;

 

Premesso e Considerato:

1. Con relazione pervenuta il 7 marzo 2012, firmata dal Vice Capo di Gabinetto, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, indicato in oggetto, recante il nuovo Statuto dell’Aero Club d’Italia (di seguito “AeCI”) e l’allegato nuovo Statuto tipo degli Aero Club locali federati.

2. L’amministrazione ha illustrato, analiticamente, la complessa vicenda storica riguardante l’ordinamento dell’ente, sorto nel 1911, poi eretto in ente morale con r.d. 23 luglio 1926, n. 1452 e trasformato in ente pubblico dalla legge 29 maggio 1954, n. 340.

Il primo statuto dell’ente è stato approvato con d.P.R. 15 luglio 1982, n. 723. Successivamente, il nuovo statuto è stato interamente riformulato ed approvato con d.P.C.M. 20 ottobre 2004, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato.

3. L’amministrazione riferisce che lo schema del nuovo statuto è stato predisposto dal Commissario straordinario dell’ente, nominato con d.P.C.M. in data 17 dicembre 2010 e successivamente confermato con d.M. del 18 luglio 2011 e del 16 gennaio 2012.

La relazione descrive, poi, i contenuti dei singoli articoli dello Statuto e i motivi delle opzioni compiute, chiarendo anche che il nuovo statuto tipo degli Aero club federati, allegato a quello dell’AeCI, si pone in “sostanziale continuità” con quello precedente e prevede le sole innovazioni direttamente correlate alla nuova organizzazione dell’AeCI.

4. Con il parere interlocutorio trasmesso con nota n. 1590 del 28/03/2012, pronunciato nell’adunanza del 22 marzo 2012, la Sezione ha richiesto all’amministrazione riferente alcuni chiarimenti riguardanti, sinteticamente, i seguenti punti:

a) la valutazione di una articolata e motivata istanza formulata nell’interesse delle Federazioni sportive e aeronautiche, inviata direttamente alla Segreteria della sezione per gli atti normativi;

b) le modalità di effettivo coinvolgimento degli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri nella elaborazione e nella approvazione del nuovo Statuto;

c) l’illustrazione delle scelte di fondo compiute attraverso la predisposizione del provvedimento in esame, che prevede l’integrale sostituzione del vigente Statuto, anche alla luce dei precisi criteri fissati dall’articolo 1 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 188, il quale indica i puntuali criteri di modificazione dell’assetto strutturale dell’ente;

d) il ruolo assunto dalle strutture amministrative del Ministero proponente nella elaborazione e nella valutazione dello schema di Statuto in esame, considerando che la relazione illustrativa risulta sottoscritta dal solo Vice Capo di Gabinetto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e non è accompagnata da alcun formale atto riferito agli uffici dirigenziali competenti in materia di vigilanza sull’AeCI.

5. Con nota del Capo di Gabinetto, tempestivamente pervenuta alla Segreteria della Sezione, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ha fornito tutti i richiesti chiarimenti.

Il Ministero afferma, in primo luogo, che i criteri direttivi indicati dall’articolo 1 del DPR n. 188/2010, emanato in applicazione dell’articolo 2, comma 634, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, riferiti alle variazioni da effettuare allo statuto dell’AeCI, sono “ulteriori” e “specifici”, rappresentando “i parametri minimi di riferimento a cui ispirarsi per le modifiche da apportare, non risultando escluse ulteriori variazioni”.

Pertanto, a suo dire, sarebbe perfettamente compatibile con il dPR n. 188 del 2010 la decisione di intervenire in modo più penetrante e incisivo nella completa struttura organizzativa dell’ente, sostituendo, integralmente, lo Statuto vigente.

6. La Sezione osserva che l’articolo 2, comma 634, lettera h) della legge 24 dicembre 2007, n. 244 prevede un apposito procedimento normativo, finalizzato al riordino, alla trasformazione, o alla soppressione degli enti e degli organismi pubblici, al dichiarato fine di “conseguire obiettivi di stabilità e crescita, di ridurre il complesso della spesa di funzionamento delle amministrazioni pubbliche, di incrementare l’efficienza e di migliorare la qualità dei servizi”.

La norma legislativa attribuisce il compito di definire concretamente le modalità dell’intervento sul riordino degli enti pubblici allo strumento del regolamento governativo di cui all’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, reputando che la sede collegiale del Consiglio dei Ministri e lo strumento del regolamento governativo di delegificazione rappresentino i mezzi più idonei per realizzare gli ambiziosi e complessi obiettivi perseguiti. Le scelte riguardanti i contenuti delle trasformazioni degli enti spettano, quindi, ai regolamenti di cui all’articolo 17, comma 2.

7. In questa cornice, il dPR n. 188 del 2010 ha previsto la specifica disciplina di riordino degli enti vigilati dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e ha stabilito, per l’AeCI, la previsione di quattro precisi e distinti criteri direttivi, da attuare in sede di modifica dello statuto.

8. Questi criteri non risultano indicati espressamente come meramente aggiuntivi o “ulteriori”, rispetto alle ampie finalità descritte dalla norma primaria, ma rappresentano i parametri essenziali entro cui deve svolgersi la modifica dell’assetto strutturale dell’ente.

Sul piano letterale, infatti, i “criteri” fissati dalla norma hanno l’evidente scopo di orientare e vincolare la successiva attività di riforma dell’ente, individuando, con precisione, gli ambiti dell’intervento da attuare mediante il parziale cambiamento dello Statuto.

9. Sotto l’aspetto sistematico, risulterebbe del tutto improprio assegnare ad una fonte diversa (lo Statuto dell’ente), il compito di attuare autonomamente e direttamente (salvo il rispetto di criteri asseritamente “aggiuntivi”) le previsioni della legge n. 244 del 2007, poiché la norma primaria risulta assolutamente chiara nella attribuzione del potere di riordino al regolamento di delegificazione. Quest’ultima fonte potrebbe affidare – gradatamente – ad un successivo atto soltanto il compito di dettagliare ulteriormente i contenuti delle modifiche all’assetto organizzativo dell’ente, purché siano previamente indicate le linee essenziali dell’intervento.

10. Questo preciso assetto delle fonti non risulta affatto modificato dalla circostanza che, già al momento della formazione dello schema, l’AeCI risultasse affidato ad una gestione commissariale.

Infatti, il Commissario straordinario, se è certamente titolare dei poteri attribuiti in via ordinaria e straordinaria agli organi dell’ente, compresi quelli afferenti alle iniziative di riforma dell’ente e del suo Statuto, non ha – in ogni caso – il potere di proporre norme in contrasto con le previsioni legislative e regolamentari “pro tempore” specificamente applicabili all’ente, dirette a fissare l’ambito entro cui la riorganizzazione dell’ente deve essere effettuata.

11. D’altro canto, nella relazione illustrativa ministeriale non risulta esposta – sul piano sostanziale – con sufficiente chiarezza nemmeno l’esistenza di un significativo collegamento tra i compiti di risanamento affidati al commissario e le proposte modifiche statutarie.

In termini più generali ed in presenza del quadro normativo sopra specificato, è quanto meno dubbia, semmai, l’opportunità (anche a voler prescindere da ogni questione circa la legittimità) della scelta di ritenere demandata al commissario straordinario pro-tempore (ed in assenza di una specifica previsione normativa in tal senso) il delicato compito di riformulare, ex novo, l’intero statuto dell’ente.

12. Il decreto di nomina del Commissario straordinario, infatti, indica con chiarezza che l’organo “provvede, altresì, agli adempimenti necessari per porre in essere le modifiche delle norme statutarie previste dall’art. 1 del Regolamento approvato con d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 188, nonché alla attivazione della procedura per la nomina dei nuovi organi di governo dell’ente.”

Dunque, il potere (anche propositivo) del commissario straordinario è esplicitamente correlato e limitato alla specifica attività collegata alla attuazione del dPR n. 188 del 2010, al cui esito deve conseguire la nuova nomina degli organi ordinari di governo dell’ente.

13. Il provvedimento di nomina del commissario straordinario non sembra perciò lasciare alcuno spazio alla attivazione di ulteriori iniziative di carattere normativo e strutturale più profonde, concernenti la stessa definizione della natura dell’ente, il quale, nel nuovo progetto, assumerebbe, accanto alla originaria caratterizzazione “sportiva”, anche un carattere dichiaratamente “culturale”.

L’amministrazione, nella relazione illustrativa, non spiega affatto le ragioni di tale importantissima innovazione, affermando, anzi che la previsione dell’articolo 1 si limiterebbe, in questa parte, a “confermare” le caratteristiche salienti dell’ente.

In ogni caso, tale modifica della natura dell’AeCI non trova alcuna base nei criteri direttivi racchiusi nel dPR n. 188 del 2010, né – allo stato – in altre previsioni normative di rango primario.

14. Si deve aggiungere che, sempre allo stato, non risulta pervenuto, su questo specifico punto, l’avviso del Ministero per i beni e le attività culturali, il quale dovrebbe pronunciarsi, per competenza, sulla nuova natura “culturale” dell’ente.

Inoltre, la nuova previsione del carattere culturale dell’ente appare in contraddizione evidente con l’opzione di escludere la vigilanza sull’ente da parte dello stesso Ministero per i beni e le attività culturali.

15. La natura “culturale” dell’ente, poi, non spiegherebbe nemmeno per quale motivo debbano essere ora escluse le singole Federazioni Sportive Aeronautiche dalla organizzazione dell’AeCI.

Si tratta di una scelta particolarmente delicata e complessa, che andrebbe rimessa – in ogni caso – agli organi ordinari dell’Ente e che non pare rientrare nei compiti del Commissario Straordinario, né corrispondere ai criteri direttivi fissati dal dPR n. 188 del 2010.

La valutazione favorevole espressa sul punto dal CONI (con note del 19 novembre 2010 e del 15 febbraio 2011) è certamente significativa, perché basata sull’asserito mancato riconoscimento da parte del CONI ai fini sportivi, ma non è sufficiente per giustificare, da sola, una modifica normativa di così forte impatto.

16. Anche le ulteriori modifiche statutarie proposte, strettamente riferite al funzionamento e alla organizzazione dell’ente non risultano giustificate dalle esigenze proprie della gestione commissariale.

Pur prescindendo dalle possibili riserve sul merito delle opzioni compiute, resta comunque ferma l’obiezione di fondo secondo cui lo schema interviene in ambiti non considerati dal d.P.R. n. 188 del 2010.

17. A parere della Sezione, poi, l’Amministrazione riferente non ha chiarito in modo adeguato il ruolo concretamente assunto dalle altre amministrazioni coinvolte nella elaborazione del nuovo Statuto: segnatamente, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale avrebbe dovuto esprimersi sullo schema di provvedimento in esame attraverso un soggetto in grado di manifestare la volontà dell’organo di indirizzo politico di tale amministrazione. Al riguardo, non sembra idoneo il sintetico parere del dirigente preposto alla struttura di missione per lo Sport.

Va rimarcato, infatti, che il ruolo della Presidenza del Consiglio non è solo quello di titolare dei poteri in materia di sport nazionale, ma anche quello di coordinamento generale delle scelte compiute dalle diverse amministrazioni coinvolte nella vigilanza sulle attività dell’ente e sulla sua riorganizzazione.

18. La Sezione prende atto anche della circostanza che non risulta spiegato in modo preciso (al necessario fine della legittimità procedurale della richiesta di parere al Consiglio di Stato) nemmeno il ruolo degli uffici del Ministero delle infrastrutture e dei trasposti incaricati di esercitare la vigilanza sull’AeCI: il loro legittimo e indispensabile apporto istruttorio risulterebbe particolarmente utile per verificare la rispondenza della normativa proposta alle esigenze di riorganizzazione riscontrate in sede di sorveglianza sull’attività dell’ente.

19. Da ultimo, la Sezione deve manifestare i propri dubbi in ordine alla scelta dello strumento prescelto per l’approvazione dello Statuto.

Al riguardo, l’amministrazione ha predisposto uno schema di dPCM, considerando che il precedente Statuto risulta approvato con dPCM del 20 ottobre 2004, in conformità al parere n. 9643/2004, espresso dalla Sezione nell’adunanza del 30 agosto 2004.

Il Collegio ritiene necessario -. al riguardo – riconsiderare il proprio orientamento espresso nel 2004. Infatti, in quella circostanza, si era ritenuto che l’atto non potesse più rivestire la forma del d.P.R, in forza della nuova disciplina contenuta nella legge 12 gennaio 1991 n. 13, recante “Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma del decreto del Presidente della Repubblica”, ancorché l’articolo 47, ultimo comma, dell’originario Statuto dell’ente prevedesse che all’approvazione dello statuto si provvedesse con d.P.R.

20. La legge n. 13 del 1991 contiene un’elencazione tassativa degli atti che devono essere adottati nella forma del d.P.R.

Senonché, l’atto di approvazione dello Statuto dell’ente AeCI assume carattere sostanzialmente normativo (come chiarito con il parere n. 9643/2004 del 30 luglio 2004) e, quindi, resta assoggettato alla disciplina dell’articolo 17, comma 25, lettera a), della legge n. 127 del 1997 e dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988 (commi 2 e 4).

Non può trovare applicazione, invece, la disciplina di cui alla legge n. 13 del 1991, riguardante – come è noto – i soli atti amministrativi e non già quelli normativi.

21. Alla luce delle predette considerazioni, pertanto, la Sezione ritiene che l’amministrazione debba rivalutare e riformulare, nel suo complesso, l’impostazione del nuovo statuto dell’ente, non potendosi – per le ragioni suesposte – allo stato – prescindersi dalle considerazioni e dalle osservazioni sopra formulate.

P.Q.M.

Esprime il parere nei sensi indicati in motivazione.

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