Dal 2009 per partorire uno statuto disastroso!!! Ecco un parere autorevole.

Parere

 a richiesta delle Federazioni sportive aeronautiche dell’Aero Club d’Italia, assistite dal prof. avv. Vincenzo Caputi Iambrenghi, con studio in Roma, alla via V. Picardi, 4/b.

                    Rendo consulenza in ordine alla legittimità del progetto di statuto dell’Aeroclub d’Italia redatto nel corso di oltre un anno dal Commissario straordinario, su richiesta dei componenti delle Federazione sportive aeronautiche dell’Aeroclub d’Italia.

          Ho accettato il mandato consultivo avendo considerato che lo scopo dell’intervento delle federazioni è unicamente quello di preservare l’istituzione nella quale hanno sempre creduto e che ritengono debba proseguire nella sua preziosa attività di interesse generale anche nei rapporti e per i rapporti internazionali, da una aberrante iniziativa di modifica statutaria che non solo lascia trasparire ispirazioni assai personalistiche  dell’attuale vertice straordinario dell’ente, ma, ciò che assai più rileva, induce le più serie perplessità in ordine alla stessa sopravvivenza della finalità dell’istituzione e di quest’ultima nella sua  struttura democratica prevista dallo Statuto vigente.

              1.- E’ opportuno premettere il riferimento all’oggetto del potere conferito al Commissario.

            Con d.p.c.m.  17 dicembre 2010 “il Sen. dott. arch. Giuseppe Leoni è nominato Commissario straordinario dell’Aero Club d’Italia fino alla data d’insediamento degli organi ordinari dell’ente….. (egli) esercita i poteri di amministrazione ordinaria e straordinaria degli organi statutari e …… provvede, altresì, agli adempimenti necessari per porre in essere le modifiche delle norme statutarie previste dall’art. 1 del Regolamento approvato con d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 188, nonché all’attivazione della procedura per la nomina dei nuovi organi di governo dell’ente”.

         Sta di fatto che nel suddetto d.P.R. 188/2010 non è minimamente prevista la serie di sommovimenti, abrogazioni di organi e organizzazioni, mutazioni genetiche di un antico ente che è contenuta nel progetto di Statuto approntato dal Commissario straordinario del tutto prescindendo dal compito delegatogli con il suddetto d.p.c.m.

            E’ da questa situazione che scaturisce l’assoluta necessità della presente istanza.

                       2.-       E’ certamente significativo che nel non felice esordio del testo di statuto dell’Aero Club d’Italia proposto dal Commissario nominato per il suo aggiornamento al d.P.R. 188/2010 e per l’indizione delle elezioni degli organi rappresentativi dell’AECI si sia scritto che «l’A.e.c.i.  è un ente di diritto pubblico a carattere culturale, didattico e sportivo….. avente lo scopo di promuovere, disciplinare ed inquadrare tutte le attività tese allo sviluppo dell’aviazione nei suoi aspetti culturali, didattici, turistici, sportivi, promozionali» dove l’essenza sportiva perde il terzo per retrocedere al quarto posto dopo il turismo.

            Ma è significativo che, secondo il commissario incaricato dell’adeguamento dello Statuto al d.P.R. 188/2010,  l’Aero Club d’Italia costituisca – anzitutto e da qualsiasi punto di vista lo si osservi – un ente culturale e didattico.

            Eppure mai l’A.e.ci. aveva assunto tale qualificazione, limitandosi i precedenti riferimenti ad un’attività didattica del volo a scopo di diffusione nella popolazione della relativa pratica e di prevenzione d’incidenti.

            L’A.e.c.i. è un ente sportivo:  il volo leggero, il paracadutismo e tutte le altre specialità dello sport del volo sono la sua essenza; l’inquadramento suo nel C.O.N.I. sta a significare che – al di là dell’effetto educativo dei giovani alla disciplina sportiva, che peraltro è sicuramente proprio di tutti gli sport riassunti nell’ente pubblico C.O.N.I. intitolato all’attività sportiva più rilevante e costruttiva di pace, quella dei giochi olimpici –  è soltanto lo sport e le relative, numerose, attività specifiche che può caratterizzare un ente come l’Aero Club d’Italia.

                       Senonchè il carattere pregiudizialmente “culturale” attribuito all’ente dal Commissario, arch. Leoni, deve riconoscersi dovuto  al solo motivo che un Senatore della Repubblica, come l’attuale Commissario che sembra operare oggi per restare domani alla guida dell’ente non appena approvato il “suo” Statuto, può presiedere un ente di diritto pubblico soltanto se questo  presenti nel suo Statuto un carattere vincolato ai valori della cultura.

            La situazione giuridica soggettiva passiva di incompatibilità palese nella quale l’attuale Commissario, senatore della Repubblica,  per violazione dell’art. 7, l. 24 gennaio 1978, n. 14, ha a lungo presieduto l’Aero Club d’Italia è nota: essa è stata fatta oggetto di un atto di diffida a provvedere notificato da parte di tutti i legali rappresentanti delle Federazioni italiane il 14 luglio 2010 al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed agli altri Ministeri competenti, nonché al CONI, come da documentazione che si allega, con richiesta di un loro intervento per far cessare la situazione d’incompatibilità denunziata nell’Atto suddetto. 

            La diffida non ha ottenuto direttamente il suo scopo di tutela della legalità, tuttavia la presenza dell’arch. Leoni al vertice dell’Aero Club ha mutato titolo, perdendo quello di presidente e rivestendo la carica di Commissario straordinario       Nel confronto dialettico sviluppatosi sul tema dell’incompatibilità l’arch. Leoni ha tagliato corto: visto che un Senatore può presiedere un ente di diritto pubblico che abbia carattere culturale, costituendo questo caso un’eccezione alla previsione di divieto di legge, è sufficiente qualificare statutariamente come culturale un ente sportivo costituito da amanti della libertà, che tuttora offre l’atmosfera a sportivi  seri, prudenti e coraggiosi nello stesso tempo, per guadagnare il superamento dell’eccezione di incompatibilità.

            Senonchè, qualora nell’alta sede consultiva del Consiglio di Stato si dubiti della sostenibilità della natura culturale dell’Ae.c.i., tanto più che in forza dell’art. 1, lett. d) del d.P.R. 188/2010 proprio l’afferenza del Ministero per i beni e le attività culturali alle attività di vigilanza e coordinamento dell’Ae.c.i. è stata soppressa e devoluta  cumulativamente al presidente del Consiglio dei ministri, non rimarrebbe

 che considerare frutto di interesse non pubblico l’insistita caratterizzazione dell’ente come culturale nel progetto di Statuto redatto dal Commissario.

                   2bis.- Ma va considerato che la qualificazione dell’Aeroclub d’Italia come ente culturale, viola frontalmente la legge: tanto la legge n. 70 del 1975 quanto il successivo dpr. n. 670 del 16/06/1977,quanto infine l’art. 1 della legge n. 340 del 1954.

          Come è noto, la legge n. 70/75 ha suddiviso glie enti pubblici in 7 categorie, espressamente collocando l’AeCI nella V : ’ENTI PREPOSTI AD ATTIVITA’ SPORTIVE, TURISTICHE E DEL TEMPO LIBERO’. Anche il CONI è stato inserito nella tabella 5 insieme a tutte le federazioni sportive.

          Gli enti culturali, viceversa, sono previsti dalla legge nella categoria VII e la loro casistica è lontanissima dall’oggetto dell’attività dell’AeCI.

          Per giunta, con il successivo dpr. 670/1977 l’AeCI è stato dichiarato ente utile ed inserito nuovamente nella tabella V, in quanto federazione del CONI.

          Infine si osservi che la legge n. 340 del 1954, parzialmente tuttora vigente, definisce all’art.1 il carattere dell’AeCI come quello di un ente sportivo.

          La violazione di legge non potrebbe essere più lampante e la strumentalità della classificazione dell’AeCI come ente a carattere culturale non potrebbe ricevere conferma più evidente.

             3.-       L’integrale soppressione – nello schema di Statuto – delle Federazioni sportive aeronautiche nelle quali si articola la struttura dell’Aero Club d’Italia costituisce, evidentemente, la nefasta conseguenza di un mero dissidio interpretativo della precedente disposizione statutaria: per alcuni essa prevedeva la compatibilità tra la carica di presidente eletto di una Federazione e quella di componente del  Consiglio federale dell’Ae.c.i. (in deroga all’art. 42, 2^ co., lo Statuto vigente prevede «che possano far parte di organi collegiali quali il Consiglio federale e l’Assemblea, i Presidenti di Federazioni sportive aeronautiche federate», come ha ritenuto il dott. Aldo Sansone, Direttore generale per gli Aeroporti ed il Trasporto aereo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con sua nota ufficiale pervenuta all’Ae.c.i. il 2 novembre 2009 prot. 23385); viceversa, per altri, tra i quali il presidente pro-tempore, architetto Leoni, vietava il cumulo di tali cariche. Dal dissidio alle accuse di “bramosia di potere” da parte del presidente Leoni nei confronti dei presidenti delle Federazioni v’è stato un percorso tipico del non corretto rapporto intersoggettivo purtroppo instaurato dall’autorità suddetta con il mondo dello sport aeronautico: ma nessuno poteva immaginare che la “ritorsione” del Leoni sarebbe giunta sino al segno di scardinare un’organizzazione preziosa e insostituibile, che codesto ecc.mo Consiglio di Stato vorrà  considerare tale nella Sua saggezza, rifiutando il Suo parere favorevole al progetto di Statuto.

            In realtà, si osserva brevemente soltanto che la funzione propria delle Federazioni in questione è quella di raggruppare atleti e in generale persone interessate allo sport secondo le specifiche discipline e le, pur limitate,  specialità organizzative che devono riconoscersi essenziali nella caratterizzazione delle singole  attività sportive in quanto connesse con altrettanto specifici interessi pubblici che giustificano la stessa ragion d’essere dell’Aero Club d’Italia così come oggi  esso è  presente nella sua struttura giuridico-sociale, dal punto di vista formale come da quello materiale.

            La storia stesse di tutte le aggregazioni sportive che nel tempo acquistano sempre più evidenza pubblica coincide con la loro caratterizzazione per omogeneità di scopi specifici del singolo sport, dell’organizzazione dell’attività, oltre che degli uffici, e, più in generale, dell’assetto  chiaro e distinto che ogni partizione di disciplina sportiva presenta nella società civile favorendo l’aggregazione in essa di un numero sempre  maggiore di giovani  aspiranti .

            Negare il valore della specificità di regole comportamentali a proposito di numerosi aspetti  tecnico sportivi e strutturali, e anche dell’uso opportuno delle diversissime attrezzature indispensabili per le singole specialità; infine infrangere la comunanza di vita sportiva, di aspirazioni e di impegno per risultati anche agonistici che sono propri degli atleti e degli sportivi delle singole specialità equivale a distruggere il fondamento di una organizzazione multipolare che tale deve restare per forza di cose e nell’evidente interesse generale.

            La soppressione delle Federazioni coincide, per giunta,  nel progetto di statuto elaborato dall’ arch. Leoni, con un forte incremento dei compiti e in generale della rilevanza, anche quanto al governo dell’ente, voluto  dal Commissario in favore degli Aeroclubs federati: che, se costituiscono indubbiamente avamposti organizzativi, specialmente nelle periferie nazionali dell’Ae.c.i., non possiedono tuttavia quella struttura monotematica dotata di arricchimenti ed elasticizzazioni interne che è, viceversa, propria delle Federazioni. Dunque, gli Aeroclubs non possono aggregare tutti i paracadutisti sportivi d’Italia,  i volovelisti, i piloti degli aerei superleggeri e del volo libero, degli aviogiri,  gli aeromodellisti,  i costruttori degli aeromobili amatoriali e storici, ecc.

             4.-       Non può tacersi di ulteriori violazioni di legge, sconfinamento dai limiti posti dal d.p.c.m. all’attività di integrazione dello Statuto dell’Ae.c.i. delegata al Commissario straordinario, eccesso di potere per vizio dell’elemento funzionale nella maggior parte delle norme statutarie proposte, sono vizi di legittimità che codesta altissima magistratura consultiva vorrà riscontrare e tradurre in motivi nettamente ostativi all’approvazione di un progetto di Statuto inverosimilmente costruito nella illegittimità.

            In particolare, dalle censure che qui si propongono contro specifiche norme dello Statuto che l’arch. Leoni propone con indifferenza meritevole di miglior causa per l’approvazione chiesta all’istituzione custode della legittimità e della legalità di tutto l’ordinamento amministrativo emerge che, come sostengono testualmente alcuni giuristi ricompresi nel gruppo degli interessati qui assistiti «siamo di fronte ad uno statuto nel quale ogni organo collegiale è creato per mera parvenza, essendo ogni potere di fatto concentrato sulla presidenza. Se passa lo Statuto sarebbe meglio sostituire la parola Presidente con “dittatore”».

            Le ulteriori censure sul progetto di Statuto sono le seguenti:

 a)        all’art. 20, punto 9). In piena violazione dei principi propugnati e delle direttive diramate per ogni Federazione sportiva dal C.O.N.I., lo spazio per gli atleti è limitato e nell’Assemblea è soppresso. Rispetto alla formulazione della norma statutaria vigente, infatti, l’art. 25, secondo il quale “L’Assemblea è costituita da ………f) dai rappresentanti delle specialità sportive, degli atleti, degli enti aggregati e dalle associazioni benemerite”, non fanno più parte dell’assemblea i rappresentanti degli atleti e nemmeno quelli dei giudici. In pratica si ha un’assemblea di una federazione sportiva con assenza di atleti perché sono previsti solo i rappresentanti di specialità (che atleti possono anche non essere, ovviamente e che sono previsti distintamente nell’art.25 St. 2004).

b)        All’art. 21, 1° co. E’ richiesta per l’elezione l’iscrizione del candidato alla Federazione aeronautica internazionale (FAI) per due anni consecutivi negli ultimi dieci anni.

            Senonchè l’art. 31, co. 2° dello Statuto vigente prevede: «I membri del Consiglio federale sono designati fra gli atleti ed i tecnici sportivi in attività o che siano stati titolari di tessera sportiva rilasciata dalla FAI per almeno due anni».

L’alternatività di requisito consente che alle cariche sociali partecipino anzitutto atleti, allenatori, sportivi attivi. Inoltre, ma in alternativa, che acceda anche un “vecchio sportivo”,  che ha ottenuto anche per meriti meramente organizzatori, la tessera FAI per almeno due anni. Anche un ex atleta, dunque, o una persona che ha dovuto allontanarsi dal mondo dello sport può essere eletto.

            La norma proposta apre la stura alle limitazioni illogiche, dunque vietate, in base al principio di eguaglianza nell’accesso agli uffici e alle cariche elettive per tutti i cittadini italiani senza distinzioni per requisiti particolari se non nel caso di intervento legislativo sul singolo requisito: questo il senso dell’art. 51 Cost.

            Nel pretendere un requisito di tesseramento  FAI per almeno due anni negli ultimi dieci, la bozza di Statuto si rivela ben presto quale fonte di normazione incostituzionale, sbarrando l’accesso alla stessa garanzia di uguaglianza con paradossale calcolo ad excludendum.

c)         All’art. 27. L’esercizio delle funzioni di «Programmazione, Indirizzo e Controllo dell’Ente non è più di competenza del Consiglio federale, bensì del solo Presidente».

            La lontananza dalla linea organizzativa funzionale e democratica di enti pubblici successivamente al 1943 è siderale: il vertice monocratico dell’ente come organo di programmazione e di controllo rispetto a competenze collegiali integra un eccesso di potere per illogicità e difetto di proporzionalità tra le competenze interne all’ente senza precedenti.

d)        All’art. 31. Sono stati costituiti ben tre centri di responsabilità amministrativa, anche se si prevedono due dirigenti, il d.g. ed un dirigente di 2^ fascia: ma questi sarà costretto a improvvisare delegazioni se i centri di responsabilità sono tre. In ogni caso si prenota con questa norma un incremento di spesa organizzativa (burocratica) del quale non si avvertiva il bisogno e che è il più lontano dallo spirito e dalla lettera della legge Brunetta, ma prima ancòra dalla linea del buon senso.

e)        All’art. 32. Il direttore generale non è più designato a maggioranza dal Consiglio federale, ma scelto dal Presidente dell’Ae.c.i. La linea di un ente associativo formato dal solo presidente si sviluppa con coerenza.

f)         Agli artt. 37 e 38. Se decade il Consiglio Federale il presidente non decade, come prevede lo Statuto vigente, ma resta in carica; se decade il presidente, cade anche il consiglio, ovviamente.

g)        All’art. 39. Riprende qui la serie  di norme incostituzionali per violazione dell’art. 51 Cost. e illiberali, restrittive in vario modo dell’elettorato attivo e passivo alle cariche dell’ente.

            Ogni candidato ad una carica collegiale o alla presidenza deve presentare una candidatura sottoscritta da almeno 10 elettori (in pratica almeno 10 presidenti di aeroclub). Non si può sottoscrivere più di una candidatura: quanti candidati troveranno dieci sottoscrizioni?

h)        All’art. 40. Perdono il diritto di elettorato attivo e passivo i soggetti che abbiano un procedimento disciplinare in corso. Il procedimento disciplinare può concludersi con la piena assoluzione dell’incolpato o può riguardare violazioni ai doveri di comportamento ed agli eventuali obblighi di servizio esistenti, tuttavia di minima entità, punibili con il solo rimprovero: un’ammissione al procedimento elettorale con riserva, fino alla definizione del procedimento disciplinare, anche nell’eventuale giudizio di impugnazione, risponderebbe al principio dell’elettorato come regola e delle incompatibilità come eccezione.

i)          All’art. 41.     Anche qui s’inasprisce il regime della incompatibilità. Considerato il grande numero di commissioni elettive istituite….il membro di una qualsiasi Commissione – anche se organo poco rilevante – non può partecipare all’Assemblea in alcun caso.

l)          All’art. 42. E’ prevista una procedura tanto dispendiosa per i singoli associati  quanto, in concreto, tendente ad ostacolare seriamente la partecipazione alle votazioni per le cariche sociali. Tutti i titolari di tessera FAI devono riunirsi nello stesso luogo per poter designare i componenti delle S.T.S. Ma dove e come, se si tratta di qualche migliaio di persone.

m)       All’art. 43. Ancora una presa di distanza dal C.O.N.I. e dai suoi principi: l’attività sportiva agonistica è concetto lontano da quello di sport precisato dalla Giunta del C.O.N.I. e questa lontananza rafforza il convincimento che l’ Ae.c.i., dovendo essere ente culturale e agonistico, risente unicamente del pensiero dominante di una persona: lontana a sua volta dai concetti di interesse generale, interesse pubblico, organizzazione fondata su principi democratici, rispetto dei limiti del potere attribuito.

n)        All’art. 49. Soltanto il presidente può proporre modifiche allo Statuto dell’Ae.c.i.: di fatto sembra impossibile una modifica assembleare.

            Ecco una ragione (….grave) in più per allontanare la stessa ipotesi che la bozza di Statuto elaborata in oltre un anno dal Commissario straordinario sia semplicemente restituita al proponente Commissario.         

 Dalle notizie pervenute, sembra che il testo dello Statuto sottoposto dal Commissario al Consiglio di Stato sia privo della espressione del parere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, oltreché di quello del Ministero della Difesa, organi vigilanti e concertanti i provvedimenti relativi all’Aeroclub d’Italia. Una lacuna di questo genere rende evidentemente improcedibile la fase del controllo di legittimità dinanzi al Consiglio di Stato.

             5.-       Alla presente relazione consultiva, si allega, oltre al già citato atto di invito a provvedere e diffida anche il testo di una “Sintesi del nuovo Statuto di Ae.c.i e primo commento”.

            Trattasi di un’ indagine su singole norme proposte nel nuovo Statuto che suscitano perplessità a sommesso avviso di chi scrive fondatissime e che forse potranno giovare alla più agevole “lettura” della fattispecie in occasione del procedimento di parere di competenza dell’ ecc.mo Consiglio di Stato.

        Può, dunque, concludersi ravvisando la necessità che venga senz’altro negato il parere favorevole al progetto di modifica dello Statuto dell’Ae.c.i. attualmente all’attenzione dell’ecc.mo Consiglio di Stato in sede consultiva per  le palesi violazioni di legge, dei limiti giuridici di oggetto dell’incarico ricevuto dal Commissario ben oltre un anno fa mediante D.P.C.M. e dei principi generali in materia di organizzazione degli uffici amministrativi nella finalità del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione (art. 97, 1^ co. Cost.).

          E’ competenza di un’assemblea legittimamente eletta, assai diversa da quella  prevista come suo accessorio dal (l’aspirante) presidente dell’ente,  a discutere e deliberare democraticamente sulle variazioni statutarie di merito che oggi lo stesso aspirante presidente, nella veste di Commissario straordinario vuole imporre fuori del diritto, attingendo il maggior grado  di illegittimità proprio nei profili principali che sono tipici di uno Statuto di ente associativo di diritto pubblico a carattere sportivo.

             Roma-Bari, 19 marzo 2012

 

( prof. avv. Vincenzo Caputi Iambrenghi )

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